信通院张斯睿等：数据要素市场建设的关键突破口——公共数据授权运营
0 引言
《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）将数据分为公共数据、企业数据、个人数据三类，分别进行相应的讨论和规定。“数据二十条”要求针对公共数据建立确权授权机制、全流程合规与监管体系以及价值收益分享方式等，可见公共数据的重要性正在迅速提升。公共数据要素蕴藏巨大的经济和社会价值，通过公共数据的开发利用，一方面深入推进政府职能转变与数字政府建设，另一方面也是数字经济发展的必然要求。
公共数据因其产生过程、管理方式、内容特点等区别于其他数据类型，相较而言权属结构更为明晰，最有可能通过确权授权及运营、经营实现流通，是数据要素市场培育的关键突破口。为促进产业结构优化，促进经济高质量发展，笔者认为有必要加快解决公共数据开发利用中的各类瓶颈问题，以公共数据价值的充分挖掘与释放，带动全社会数据价值释放。
1 我国公共数据授权运营发展状况
当前，国内各地区、各行业积极探索公共数据开发利用，在体制机制、政策法规、资源供给、场景应用、安全保障等方面均取得一定成果，但也普遍存在供给不充分、行为不规范、应用挖掘不深入等现象，阻碍了公共数据价值的充分挖掘与释放。
1.1 公共数据授权运营的沿革发展
早在2020年前后，已有部分地区引入企业主体开展公共数据的社会化利用，例如北京市以建设金融数据专区的形式授权北京金控集团进行公共数据的运营开发。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出探索将公共数据服务纳入公共服务体系，首次明确要“开展政府数据授权运营试点”，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。此后，上海、浙江等地先后将“公共数据授权运营”写入地方法律文件，海南、广东、四川等地也各自开展了授权运营探索，在整体运行逻辑基本一致的基础上探索了各具特色的政企合作运营模式。此外，人力资源和社会保障部、中国民用航空局等垂直管理的行业主管部门也开展了以行业为单位的公共数据授权运营探索，形成了电子社保卡、航旅纵横等公共数据产品及相关服务，为公共数据要素的价值释放提供新的思路。
1.2 公共数据授权运营面临的挑战
当前，公共数据授权运营是公共数据领域中亟待发展又亟需规范的关键性模块。一方面，因为授权运营是大量高价值、高敏感的公共数据开发利用的核心路径，亟待进一步规模化发展。笔者认为，公共数据开发利用的两种模式分别为开放和授权运营，其中开放即通过官方渠道无条件面向全社会无差别开放公共数据，而其他不适宜直接无条件开放的公共数据则需要通过用途与场景的申报，由主管部门基于对应用方资质与应用需求的审查，有条件地授权社会主体对公共数据进行运营开发形成产品或服务对外提供。另一方面，因为当前授权运营尚未形成统一的机制，规范性与正当性仍存疑，亟待通过政策法规明确规定。各地都是初次进行公共数据授权运营探索，既没有中央上位文件或现行政策法规为依据，也没有大量体系化的经验可供参考，流程中可能存在安全、合规等问题未能及时得到解决。
2 公共数据开发利用基础制度建设方向
“数据二十条”提出了针对公共数据的分类分级确权授权使用、全流程合规监管、价值收益分享等要求，新趋势为公共数据授权运营带来了新机遇，同时也意味着全新挑战。
2.1 公共数据确权授权
面向数据要素作用的整体发挥，“数据二十条”高度重视公共数据要素价值的释放。针对数据流通中的权属难题，提出进行分类分级确权授权，要求建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的产权运行机制。对于公共数据开发利用此前争论不休的所有权问题，“数据二十条”提供了一种较为合理的解决思路，通过“三权分置”的权属设计有效推进了公共数据进入要素市场流通的进程。在此背景下，可以尝试明确公共数据资源持有权归属于因履职或提供公共服务而收集、产生数据的部门，公共数据授权运营则由公共数据资源持有方将数据加工使用权及数据产品经营权授予经过合法合规方式筛选出来的具备相应技术能力的社会主体。
通过公共数据的确权授权，公共数据要素将具备更明确的流通范式，也为基于要素流通的价值流转与分享提供了正当性与合理性。但与此同时，“三权分置”设计还处在倡导与探索阶段，需要通过法律法规明确其效力，并且公共数据确权授权机制的建立也仍然面临赋权方式不明确、权属界定不清晰等问题，后续如何根据“三权分置”设计进行相应的权属登记、变更与交易等流程机制也是一大挑战。
2.2 公共数据收益分享
“数据二十条”明确提出要探索建立公共数据资源开放收益合理分享机制，同时提到了“推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用”。“数据二十条”为公共数据合理地有偿使用“开绿灯”，明确将各地方数据统筹管理部门与运营机构从“公共数据能否收费”的争议束缚中解放出来，为公共数据的增值化开发利用奠定了基础[6]。从发展现状存在的动力不足问题来看，一方面，允许公共数据增值开发及超额收益分配对公共数据的源头供给方形成反哺作用，为数据源部门、数据统筹推进部门等提供动力与激励；另一方面，认可开发利用全流程各参与方按贡献参与分配，也进一步明确了数据作为生产要素的地位，全面调动社会主体的参与积极性，以实现公共数据价值的充分挖掘与释放。
但与此同时，公共数据及其产品与服务的估值定价仍缺少清晰的规则，各地的公共数据在开发利用实践中，数据源部门参与价值分享也并未形成确定的模式，还需要尽快完善相应的实施细则以确保对公共数据的源头供给与开发利用形成有效的促进作用。
2.3 政府的引领与参与
“数据二十条”充分强调了数据要素市场培育中政府的引领者和参与者双重角色，明确政府在数据要素流通各环节的重要责任与关键作用。在公共数据领域，政府的作用将体现得最为明显。
（1）作为引领者，各级政府可从完善市场规则体系入手，充分盘活公共数据资源，优化数据要素配置。首先，建设针对公共数据的价值评估体系，基于应用场景进行价值评估，以支撑贡献评价，引导推进建立更合理的收益分配机制，促进市场公平竞争与合作。其次，全面细化公共数据相关产品、服务、流程等的标准化，在统一的监管范围内充分激活供需两端，促进公共数据的应用场景挖掘，以需求侧强化反向带动供给侧发展。2023年3月7日，《国务院机构改革方案》提出，组建国家数据局负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，政府角色在公共数据开发利用中的主导作用将进一步强化。
（2）作为参与者，政府是参与数据要素配置的供给方，将着力提升公共数据资源的供给能力。在厘清公共数据内涵与外延、开放与开发利用的区别、公共数据管理权益划分等相关概念的基础上，不断健全公共数据开发利用的监管体系，明确监管职责划分，落实各环节监管执行，实现全流程监管覆盖。与此同时，探索更有效的动力机制，以激励各类市场主体促进形成多元协同共创的生态体系。
3 公共数据授权运营政策设计的要点
在“数据二十条”的新趋势下，公共数据授权运营是数据要素市场培育的关键突破点之一，但基于各地方、各行业的实践探索仍需要进一步推动规范化发展。
3.1 源头供给
公共数据授权运营的第一个难关是供给问题。当前的公共数据治理大多面向政府或公共部门自身工作进行，目的是驱动公共事务更高效的运转和支持部门相关决策，而非直接面向开发利用需求，导致公共数据治理水平与开发利用需求未能全面匹配，普遍存在开放公共数据质量不佳、开发利用方难以直接应用的问题。为提升公共数据的源头供给水平，须在以下两方面着力优化
（1）公共数据供给的权责划分。首先是数据采集阶段，公共数据伴随政府及公共部门履职或提供公共服务的过程而产生，且不涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的公共数据均应通过恰当的方式进行开发利用。因此，以合适的手段进行公共数据的采集与管理，为开发利用打好基础可被认为是所有部门的职责之一。其次是数据汇聚阶段，各级部门的职责可被切割到做好数据的体系化管理为止，而为实现公共数据规范化的开发利用，统筹推进共享、开放与授权运营的工作可以区域为单位进行部署。通过物理汇聚或逻辑汇聚,全面统筹区域公共数据资源,规划开发利用相关工作。在源头供给阶段将责任边界划清,有利于各方的高效配合推进。
（2）公共数据治理能力的提升。在数据完成汇聚后，公共数据治理是开发利用体系的重要前期工作。针对目前数据治理缺位、数据质量不佳、安全风险倍增等问题，公共数据治理能力的全面提升应覆盖三个维度。首先是明确公共数据治理方及其具体工作内容，政府及公共部门如存在技术能力不足的情况可引入社会主体代为执行，但因治理工作直接接触原始数据，也可被视为一种事实上的数据加工运营行为，应考虑将此类政企合作纳入授权运营范畴进行统一管理。其次是面向应用需求提升数据处理加工能力，优化公共数据供给质量。在统筹区域公共数据资源供给的基础上，应同时对接了解需求侧情况，撮合供需两侧针对应用场景进行数据需求的明确，从而展开针对需求场景的治理工作，确保数据供给质量与需求相匹配。最后是面向数据安全提升风险管控处理能力。数据在汇聚形成一定体量后，数据泄露产生的安全风险急剧上升，因此在数据治理阶段对一系列安全风险进行预研、预判非常重要，可通过成立专家委员会或引入智库等方式加强风险研判与安全保障。
3.2 运营机制
在公共数据授权运营中，针对数据进行的“运营”工作随着权属的授予须由政府及公共部门转移到市场主体，各地也正在通过各种方式进行探索，例如贵州、上海、成都等地通过成立当地数据集团或公司统一作为被授权的运营机构，而北京、青岛、海南等地则通过将全部或部分待开发利用的公共数据授权当地现有国有企业来开展运营工作。但在实际操作中尚未形成统一制度机制，缺乏规范标准的同时，也难以保障运营成效与水平。为全面规范公共数据的运营工作，以下两方面仍存在问题亟待改善。
一是需要明确授权运营与申请应用有条件开放的公共数据两种路径的标准化流程，确保监管到位。在各地的实践中，以上两种公共数据开发利用的路径从实施上看是基本一致的，即特定的开发利用方通过申报或备案应用场景获得审批后，拿到公共数据进行相应开发利用，在有些案例中通过数据量和数据价值来区分，其他则通过数据运营范围是否受控来区分，但实际上两种路径所涉及的公共数据范围相同、运营加工行为相同、运营加工成果也相同。以涉及的主体是否是国有企业作为区分标准，从而在流程和环节上进行简化，一方面可能难以形成公平的市场竞争条件，另一方面在各环节也可能存在监管盲区，出现准入环节不规范、实际运营环节难以统一监管等问题，导致安全或合规风险。因此，针对公共数据的开发利用除基于平台进行无条件直接开放以外，剩余的数据运营应在综合考量数据情况、机构情况和安全合规的基础上，统一规范相应的流程、环节、标准和条件。
二是需要明确授权运营机构的准入条件与退出机制，通过清晰的评估评价标准实现各环节的规范化。当前，公共数据授权运营多以政府单一来源采购进行，尚没有统一的运营机构准入条件以确保被授权机构具备承担运营工作的能力或资质，与之相对应的也没有明确的退出机制，通过对运营成果进行价值评估或水平评价以判断该授权运营合作是否应存续。一方面标准规范不完善可能导致流程中存在权力寻租空间，另一方面也难以充分发挥市场化优势，部分企业“一劳永逸”，影响公共数据开发利用水平。基于不同地方、不同行业的实际情况，应建立授权运营的准入评估与成果评价机制，可通过第三方的评估评价，以一定标准筛选数据运营机构作为被授权主体，确保在竞争机制中优胜劣汰；与此同时，也可以一定标准评价授权运营的成果，确保对公共数据授权运营情况的全面监督。
3.3 收益分配
推进“数据二十条”对公共数据确权授权和收益分享方面的规定落地，将为公共数据授权运营各参与主体按贡献获取公共数据价值收益提供基础与依据，推进实现数据要素按贡献参与分配。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出要探索将公共数据服务纳入公共服务体系，但并不等于公共数据免费提供，而是以增值性公共服务的形式实现盈利。充分利用公共数据实现价值收益是公共数据开发利用动力机制的关键组成部分之一，须在以下两方面着力推进建设。
一是针对公共数据产品或服务应形成一定的标准，并推进实现价值评估与定价。当前，我国各地均推进探索数据资产化，通过合理的评估标准和评估方法衡量数据资产价值以完成定价是数据资产化管理的关键环节。其中，公共数据作为其中较为特殊的一类数据，在原始数据不允许出域的基础上，可针对授权运营形成的公共数据产品或服务，进行价值衡量以实现公允定价，并根据需求反馈机制实现市场化的价格自动调节。与此同时，应明确政府部门对公共数据及其产品价格的监督。
二是针对公共数据开发利用的价值收益应建立分享机制或形成相应分享原则。国内目前对公共数据开发利用收益的获取与分配问题尚存在一定争议，一方面是公共数据“取之于民，用之于民”，存在政府及公共部门据此获取收益的合法性质疑；另一方面则是数据从归集治理到运营加工形成产品或服务的全流程中，公共部门和市场参与主体均付出一定量的人力、技术、管理等成本，理应按各方贡献进行合理分配。童楠楠等提出了适配公共数据资源化、资本化、资产化价值生成路径的数据财政、数据税收、数据金融的三层次利益分配框架，从数据财政角度提出了公共数据授权运营收益分享的一种解法。公共数据授权运营中的价值收益分享，不仅可以是财务收入，也可以包括其他资源、能力或运营成果等的置换，核心是通过评估双方贡献，形成可复制的政企协作模式。
4 结束语
从“数据二十条”出发，公共数据领域亟待建立一系列相关制度机制，明确过程中的规则与标准，以提升规范化水平。其中，公共数据授权运营在源头供给、数据运营和收益分享三方面仍存在优化空间。与其他类型数据相比较而言，政府作为数据要素市场的引领者、参与者和监督者在公共数据领域能发挥出大的主导作用，从而有望让公共数据成为数据要素市场培育的关键突破口，以公共数据的开发利用及流通交易为基点，完善数据市场相关规则建设，推进数据市场繁荣和可持续发展。
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